一、认清形势，增强推进合法性审查工作的责任感和紧迫感
（一）合法性审查是建设法治政府的应有之义
党的十八大提出了“到2020年基本建成法治政府”的奋斗目标。十八届四中全会作出了“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的战略部署。党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》则进一步提出了建设法治政府的七大任务和四十四项具体举措。法治政府是一切活动都在法治轨道上运行的政府，建设法治政府的核心就是促进行政机关依法办事，实现政府一切活动全部纳入法治轨道。规范性文件是政府履行行政管理职责，行使行政执法权力的重要载体。规范性文件的制定从本质上说，是行政机关的抽象行政行为。因为规范性文件的重要作用和深远影响，使其成为推进法治政府进程中必须要规范的行政权力。因此，要充分认识到合法性审查工作是推进法治政府之必须。
（二）合法性审查是政府重大行政决策的重要程序保障
党的十八届四中全会把健全依法决策机制摆在了法治政府建设的重要位置，明确要求“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策的法定程序，确保行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确；建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交会议讨论”。按照《内蒙古自治区重大行政决策制定程序》的规定，重大行政决策所包含的五大类内容，大多以规范性文件作为载体，作为重大行政决策的规范性文件承担着决策和文件的双重身份和双重要求。规范性文件的质量直接关系到行政机关依法决策的能力和水平。做好规范性文件合法性审查工作，有利于从源头上保障文件规范的各项体制、机制及措施的合法性、科学性和合理性。合法性审查工作相当于建立了控制决策风险的防火墙，防止文件滥设审批、乱设处罚、擅设收费，杜绝地方保护主义和部门保护主义，对规范地区和行业经济健康发展，维护社会主义市场经济秩序，防止政府干预市场，侵害老百姓权益等方面发挥重要作用。
（三）合法性审查是限制行政权力，维护行政管理相对人权益的有效手段
规范性文件弥补了法律、法规和规章的空白，并对此相应进行了细化和具体化，是立法的延伸和补充，是实施法律、法规和规章所不可缺少的。据统计，行政管理中对社会发生效力的85%是各级行政机关的规范性文件。而且由于规范性文件制发的程序相比较相对复杂的立法活动，更能适应行政管理复杂化、专业化和经济社会动态多变的形势，有助于提高行政管理效率，增强管理措施的适应性、针对性。因而在实际工作中，规范性文件是行政机关行政执法的重要依据。规范性文件的优劣直接决定了国家行政机关治理能力和治理水平的高低。很难想象，一个充斥着内容违法规范性文件的政府，是阳光、透明、高效、便民的政府。但是在行政管理实践中，各级政府及旗县级以上政府部门都有权制定规范性文件，如果规范性文件的制定程序不严谨，监督机制不得力，那么，规范性文件就很容易成为行政机关扩张行政权力，违法行使行政权力，侵害行政管理相对人权益的工具。而这些政策文件大都具有普遍约束力和反复适用性。如果内容违法或有失公正，在实施过程中损害的就不只是一个人或几个人的利益，而是一个群体、一个地区的利益，甚至会影响社会和谐、影响改革发展稳定的大局。因此，只有规范性文件的制定得到规范，规范性文件的监督得到保障，才能真正约束行政机关的权力，有效维护行政管理相对人的合法性权益。
二、抓住重点，推动合法性审查工作再上新台阶
（一）明确合法性审查范围，规范合法性审查流程
明确合法性审查范围，是做好合法性审查工作的基础。什么样的文件要进行合法性审查，这是在实践工作中各级政府和部门都要深入研究的重要问题。原则上凡是产生外部约束力的行为，尤其是事关公民、法人和其他组织切身利益的行为，都要纳入合法性审查范围。按照十八届四中全会的规定，以及《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》（自治区政府令第209号）和《内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法》（自治区政府令第191号）的规定，自治区凡是重大行政决策和规范性文件都要经过合法性审查。按照自治区政府办公厅61号文件的要求，各级人民政府向上级人民政府报送的涉法请示、建议类文件，应当经本级人民政府法制机构进行合法性审查。旗县级以上人民政府各部门向本级人民政府报送的涉法请示、建议类文件，应当经本部门法制机构进行合法性审查。因此，目前我区合法性审查的范围应当包括规范性文件、重大行政决策和涉法类的请示建议。在明确合法性审查范围的基础上，要建立高效便捷的合法性审查工作流程，文件从起草、审查、报送、审签、意见反馈以及意见的采纳等各个环节，要建立顺畅有效的工作运转流程。文件的起草部门要负责对文件的必要性、可行性进行论证，对文件的制定依据和涉及的重大问题和重要举措进行说明。文件制定机关办公厅（室）要负责上报文件材料的完整性、规范性的初步审查及核稿运转。文件的合法性审查机构要负责对文件的主要涉法内容进行审查，出具合法性审查意见书，并对合法性审查意见书的真实性承担责任。
(二）创新合法性审查工作方式，保证合法性审查质量
合法性审查是一项专业性很强的工作，其涉及重大决策以及行政管理的各个领域，不仅包括各级政府总体规划和专项规划，重大财政资金的使用、重要公共资源的配置，还包括建设、国土、社会保障、科技教育、医疗卫生、公共交通等各方面的重大措施，不仅具有很强的专业性和政策性，有的内容还涉及一些技术性问题。要做好合法性审查工作，必须要研究探索行之有效的审查方式方法。要解决上述问题，必须创新审查方式：一是开门审查。在坚持以往书面审查的基础上，通过调研、听取意见等方式开展审查，积极探索建立公众参与审查的工作机制。二是借助外力。注重发挥相关部门、科研机构、专家学者、法律顾问等协助审查的作用，借助专业的力量，提升审查的质量和水平，有效解决当前审查机构力量不足、能力不够的问题。三是加强研究。不仅要熟练掌握法律法规和政策的要求，同时还要注重对重大事项背景及适当性、协调性和可操作性进行研判，进一步增强审查意见的针对性和有效性，确保问题提的准，意见立得住，经得起法律和时间的检验。
（三）建立科学的合法性审查标准，统一合法性审查工作规范
统一科学的合法性审查标准，是做好合法性审查的重要依据。合法性审查应当遵循合法性审查与合理性审查相结合，程序审查和实体审查相结合，形式审查和实质审查相结合的“三结合原则”。具体来说，审查的标准应该包括以下三个方面：首先要看文件的制定主体是否合法。主要审查文件制定机关有无权限、是否超越权限、是否滥用职权；其次要看法定程序是否依法履行。主要审查是否经过征求意见、专家论证、风险评估等步骤；第三要看内容是否合法合规。主要审查内容是否明确具体，是否符合法律法规和相关政策规定，是否违反法律法规的禁止性规定，是否没有法律法规依据增加行政管理相对人的义务或者限制其权利等等。
三、完善保障机制，让合法性审查科学化规范化
（一）加强组织保障，是推进合法性审查工作的关键
合法性审查的制度设计取决于推进法治政府的实践需求，合法性审查制度的落地则有赖于与此项工作相匹配的组织、机构、队伍、专业保障。实践证明，推进合法性审查工作，领导重视是关键。各级行政机关负责同志要本着既对事业负责又对自己负责的态度，充分认识加强合法性审查工作的重要意义，准确把握合法性审查工作的总体要求，切实把合法性审查工作作为推进依法行政、建设法治政府的一项重要任务，摆上重要议事日程，进一步强化举措、强化责任、强化落实，建立健全领导有力、责任明确、运行有序的工作机制。
（二）注重统筹协调推进，是推进合法性审查的必须
合法性审查不仅是法制机构的事，也是各级政府及其部门的共同职责，是所有领导干部的重要责任。政府法制机构要履行好为各级政府文件进行合法性审查的职责，部门的法制机构要服务于部门大局，做好部门文件的合法性审查工作。只有政府和部门各司其职，各自做好分内的合法性审查工作，才能保证文件法定制定程序的履行。文件的制定要经过起草、征求意见、风险评估或者专家论证、合法性审查、集体讨论、公开公布等制定程序。合法性审查工作离开任何一个环节质量都无法得到充分保障。征求意见程序可以收集和汇总与文件密切相关的群体的意见，风险评估和专家论证可以增强文件的必要性、科学性和可行性，合法性审查要在充分征求意见和论证的基础上，从我国法律法规和地方法规规章体系，对文件进行法律审核，确保文件在合法范围内运行。因此，各级政府办公厅（室）和政府法制机构的协调配合，部门内部文件起草处室和法制机构的协作配合，对于建立良好的文件运转程序，保障合法性审查质量至关重要。政府法制机构作为合法性审查职责的承担者，要建立健全科学的合法性审查内部运行机制，提高审查效率和质量，建立审查资料档案，定期向本级政府报告合法性审查工作情况。
（三）加强专业力量保障，是提高合法性审查质量的基础
合法性审查是一项专业性很强的工作，它不仅需要法学专业知识，还需要经济、金融、财政、税收、劳动、人事等诸多领域的知识，不仅要求熟练掌握我国现有的法律法规体系，同时也要了解党中央国务院的方针政策，不仅需要深入人心的法学思维方式，同时也需要了解本地区本部门的发展和管理实际，既要认识到违法的红线不能触碰，又要知道改革的措施有时候要先试先行，要将法学和各类专业学科知识融会贯通，才能在合法性审查工作中，为政府提供最优决策方案。一份高质量的合法性审查意见，不仅是对文件内容实体和程序是否合法的判断，同时也是对文件是否符合当地经济社会发展适当性的一种评价。一个优秀的合法性审查工作人员，不仅是政府和部门制定规范性文件时的参谋和助手，同时也是政府和部门重大行政决策的智囊。因此，各地区各部门要加强合法性审查机构和队伍建设，配齐配强适应审查工作任务的人员，使机构设置和人员配备与所承担的审查任务相适应，把有能力、有责任心的同志充实到合法性审查工作队伍中来。同时，要提高审查队伍素质，建立审查人员定期培训和工作交流制度，采取多种形式强化审查实务培训，搭建交流与研讨平台，提高审查人员政治素养和业务素质，不断提高自治区合法性审查能力和水平。
郝泽军系内蒙古自治区人民政府副秘书长 法制办主任
一、认清形势，增强推进合法性审查工作的责任感和紧迫感
（一）合法性审查是建设法治政府的应有之义
党的十八大提出了“到2020年基本建成法治政府”的奋斗目标。十八届四中全会作出了“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的战略部署。党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》则进一步提出了建设法治政府的七大任务和四十四项具体举措。法治政府是一切活动都在法治轨道上运行的政府，建设法治政府的核心就是促进行政机关依法办事，实现政府一切活动全部纳入法治轨道。规范性文件是政府履行行政管理职责，行使行政执法权力的重要载体。规范性文件的制定从本质上说，是行政机关的抽象行政行为。因为规范性文件的重要作用和深远影响，使其成为推进法治政府进程中必须要规范的行政权力。因此，要充分认识到合法性审查工作是推进法治政府之必须。
（二）合法性审查是政府重大行政决策的重要程序保障
党的十八届四中全会把健全依法决策机制摆在了法治政府建设的重要位置，明确要求“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策的法定程序，确保行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确；建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交会议讨论”。按照《内蒙古自治区重大行政决策制定程序》的规定，重大行政决策所包含的五大类内容，大多以规范性文件作为载体，作为重大行政决策的规范性文件承担着决策和文件的双重身份和双重要求。规范性文件的质量直接关系到行政机关依法决策的能力和水平。做好规范性文件合法性审查工作，有利于从源头上保障文件规范的各项体制、机制及措施的合法性、科学性和合理性。合法性审查工作相当于建立了控制决策风险的防火墙，防止文件滥设审批、乱设处罚、擅设收费，杜绝地方保护主义和部门保护主义，对规范地区和行业经济健康发展，维护社会主义市场经济秩序，防止政府干预市场，侵害老百姓权益等方面发挥重要作用。
（三）合法性审查是限制行政权力，维护行政管理相对人权益的有效手段
规范性文件弥补了法律、法规和规章的空白，并对此相应进行了细化和具体化，是立法的延伸和补充，是实施法律、法规和规章所不可缺少的。据统计，行政管理中对社会发生效力的85%是各级行政机关的规范性文件。而且由于规范性文件制发的程序相比较相对复杂的立法活动，更能适应行政管理复杂化、专业化和经济社会动态多变的形势，有助于提高行政管理效率，增强管理措施的适应性、针对性。因而在实际工作中，规范性文件是行政机关行政执法的重要依据。规范性文件的优劣直接决定了国家行政机关治理能力和治理水平的高低。很难想象，一个充斥着内容违法规范性文件的政府，是阳光、透明、高效、便民的政府。但是在行政管理实践中，各级政府及旗县级以上政府部门都有权制定规范性文件，如果规范性文件的制定程序不严谨，监督机制不得力，那么，规范性文件就很容易成为行政机关扩张行政权力，违法行使行政权力，侵害行政管理相对人权益的工具。而这些政策文件大都具有普遍约束力和反复适用性。如果内容违法或有失公正，在实施过程中损害的就不只是一个人或几个人的利益，而是一个群体、一个地区的利益，甚至会影响社会和谐、影响改革发展稳定的大局。因此，只有规范性文件的制定得到规范，规范性文件的监督得到保障，才能真正约束行政机关的权力，有效维护行政管理相对人的合法性权益。
二、抓住重点，推动合法性审查工作再上新台阶
（一）明确合法性审查范围，规范合法性审查流程
明确合法性审查范围，是做好合法性审查工作的基础。什么样的文件要进行合法性审查，这是在实践工作中各级政府和部门都要深入研究的重要问题。原则上凡是产生外部约束力的行为，尤其是事关公民、法人和其他组织切身利益的行为，都要纳入合法性审查范围。按照十八届四中全会的规定，以及《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》（自治区政府令第209号）和《内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法》（自治区政府令第191号）的规定，自治区凡是重大行政决策和规范性文件都要经过合法性审查。按照自治区政府办公厅61号文件的要求，各级人民政府向上级人民政府报送的涉法请示、建议类文件，应当经本级人民政府法制机构进行合法性审查。旗县级以上人民政府各部门向本级人民政府报送的涉法请示、建议类文件，应当经本部门法制机构进行合法性审查。因此，目前我区合法性审查的范围应当包括规范性文件、重大行政决策和涉法类的请示建议。在明确合法性审查范围的基础上，要建立高效便捷的合法性审查工作流程，文件从起草、审查、报送、审签、意见反馈以及意见的采纳等各个环节，要建立顺畅有效的工作运转流程。文件的起草部门要负责对文件的必要性、可行性进行论证，对文件的制定依据和涉及的重大问题和重要举措进行说明。文件制定机关办公厅（室）要负责上报文件材料的完整性、规范性的初步审查及核稿运转。文件的合法性审查机构要负责对文件的主要涉法内容进行审查，出具合法性审查意见书，并对合法性审查意见书的真实性承担责任。
(二）创新合法性审查工作方式，保证合法性审查质量
合法性审查是一项专业性很强的工作，其涉及重大决策以及行政管理的各个领域，不仅包括各级政府总体规划和专项规划，重大财政资金的使用、重要公共资源的配置，还包括建设、国土、社会保障、科技教育、医疗卫生、公共交通等各方面的重大措施，不仅具有很强的专业性和政策性，有的内容还涉及一些技术性问题。要做好合法性审查工作，必须要研究探索行之有效的审查方式方法。要解决上述问题，必须创新审查方式：一是开门审查。在坚持以往书面审查的基础上，通过调研、听取意见等方式开展审查，积极探索建立公众参与审查的工作机制。二是借助外力。注重发挥相关部门、科研机构、专家学者、法律顾问等协助审查的作用，借助专业的力量，提升审查的质量和水平，有效解决当前审查机构力量不足、能力不够的问题。三是加强研究。不仅要熟练掌握法律法规和政策的要求，同时还要注重对重大事项背景及适当性、协调性和可操作性进行研判，进一步增强审查意见的针对性和有效性，确保问题提的准，意见立得住，经得起法律和时间的检验。
（三）建立科学的合法性审查标准，统一合法性审查工作规范
统一科学的合法性审查标准，是做好合法性审查的重要依据。合法性审查应当遵循合法性审查与合理性审查相结合，程序审查和实体审查相结合，形式审查和实质审查相结合的“三结合原则”。具体来说，审查的标准应该包括以下三个方面：首先要看文件的制定主体是否合法。主要审查文件制定机关有无权限、是否超越权限、是否滥用职权；其次要看法定程序是否依法履行。主要审查是否经过征求意见、专家论证、风险评估等步骤；第三要看内容是否合法合规。主要审查内容是否明确具体，是否符合法律法规和相关政策规定，是否违反法律法规的禁止性规定，是否没有法律法规依据增加行政管理相对人的义务或者限制其权利等等。
三、完善保障机制，让合法性审查科学化规范化
（一）加强组织保障，是推进合法性审查工作的关键
合法性审查的制度设计取决于推进法治政府的实践需求，合法性审查制度的落地则有赖于与此项工作相匹配的组织、机构、队伍、专业保障。实践证明，推进合法性审查工作，领导重视是关键。各级行政机关负责同志要本着既对事业负责又对自己负责的态度，充分认识加强合法性审查工作的重要意义，准确把握合法性审查工作的总体要求，切实把合法性审查工作作为推进依法行政、建设法治政府的一项重要任务，摆上重要议事日程，进一步强化举措、强化责任、强化落实，建立健全领导有力、责任明确、运行有序的工作机制。
（二）注重统筹协调推进，是推进合法性审查的必须
合法性审查不仅是法制机构的事，也是各级政府及其部门的共同职责，是所有领导干部的重要责任。政府法制机构要履行好为各级政府文件进行合法性审查的职责，部门的法制机构要服务于部门大局，做好部门文件的合法性审查工作。只有政府和部门各司其职，各自做好分内的合法性审查工作，才能保证文件法定制定程序的履行。文件的制定要经过起草、征求意见、风险评估或者专家论证、合法性审查、集体讨论、公开公布等制定程序。合法性审查工作离开任何一个环节质量都无法得到充分保障。征求意见程序可以收集和汇总与文件密切相关的群体的意见，风险评估和专家论证可以增强文件的必要性、科学性和可行性，合法性审查要在充分征求意见和论证的基础上，从我国法律法规和地方法规规章体系，对文件进行法律审核，确保文件在合法范围内运行。因此，各级政府办公厅（室）和政府法制机构的协调配合，部门内部文件起草处室和法制机构的协作配合，对于建立良好的文件运转程序，保障合法性审查质量至关重要。政府法制机构作为合法性审查职责的承担者，要建立健全科学的合法性审查内部运行机制，提高审查效率和质量，建立审查资料档案，定期向本级政府报告合法性审查工作情况。
（三）加强专业力量保障，是提高合法性审查质量的基础
合法性审查是一项专业性很强的工作，它不仅需要法学专业知识，还需要经济、金融、财政、税收、劳动、人事等诸多领域的知识，不仅要求熟练掌握我国现有的法律法规体系，同时也要了解党中央国务院的方针政策，不仅需要深入人心的法学思维方式，同时也需要了解本地区本部门的发展和管理实际，既要认识到违法的红线不能触碰，又要知道改革的措施有时候要先试先行，要将法学和各类专业学科知识融会贯通，才能在合法性审查工作中，为政府提供最优决策方案。一份高质量的合法性审查意见，不仅是对文件内容实体和程序是否合法的判断，同时也是对文件是否符合当地经济社会发展适当性的一种评价。一个优秀的合法性审查工作人员，不仅是政府和部门制定规范性文件时的参谋和助手，同时也是政府和部门重大行政决策的智囊。因此，各地区各部门要加强合法性审查机构和队伍建设，配齐配强适应审查工作任务的人员，使机构设置和人员配备与所承担的审查任务相适应，把有能力、有责任心的同志充实到合法性审查工作队伍中来。同时，要提高审查队伍素质，建立审查人员定期培训和工作交流制度，采取多种形式强化审查实务培训，搭建交流与研讨平台，提高审查人员政治素养和业务素质，不断提高自治区合法性审查能力和水平。
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